何为零基预算？简单来说，可理解为从“零”开始编制预算，是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而结合当年实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法
安徽通过向内挖潜，打破固有格局，既革新财政预算管理，提高资金效率，又强化跨部门协同，提高行政效率，为全省经济社会高质量发展提供有力支撑
“向财政资金要效益，向政府治理要效能，是零基预算改革的核心价值所在。通过机制创新，提升了财政资金的使用效益，也推动了权力运行更加规范透明。”
文 |《瞭望》新闻周刊记者 吴慧珺 陈燕
“护盘子、守基数”的惯性被打破；“各管一块、办事要钱”的思维正转变；“直补、无偿”的方式在减少……在安徽，一场财政领域的零基预算改革，正在向无效财政资金“开刀”，从“零”开始管好政府钱袋子。
何为零基预算？简单来说，可理解为从“零”开始编制预算，是指在预算编制时不考虑以往预算安排基数，而结合当年实际需求和财力状况，对各项支出逐项审核后，按照轻重缓急安排支出的预算编制方法。
传统预算编制方式主要采取基数预算，即以部门单位上年度预算规模为基数，然后适度增长。相较之下，零基预算能够有效压减非重点、非刚性支出，清退政策到期的项目资金，整合低效重复的分散资金，最大限度提高财政资金使用效益。
2022年起，安徽省通过清单式管理、以绩效“尺”量财政“效”、财政金融协同和跨部门专班等方式，破基数、保重点、强统筹、提绩效，驱动行政思维、支出模式、资金效能和政府协同全面升级。
如今，这场“归零”革命已进入2.0版本。从产业科创到民生保障，从省级部门到市县基层，安徽的零基预算改革，正进一步创新打法、系统集成，倒逼财政资金从“天女散花”转向“精准滴灌”，以“小财政”促进“大发展”，为各地改革提供具有启示性的“安徽样本”。
破局之问：预算为何“归零”
实施零基预算改革，中央谋划已久。从党的二十大报告提出“健全现代预算制度”，到党的二十届三中全会提出“深化零基预算改革”……一系列政策部署，为零基预算改革提出了要求。
受访人士表示，推动这一改革，既是为了消除传统预算管理模式的积弊，也与当前财政收支形势、国家治理体系和治理能力现代化要求密切相关。
有利于进一步提高资金使用效益，是财政紧平衡背景下的主动应对之策。
2024年，我国一般公共预算收入为219702.12亿元，完成年初预算的98.1%，较上年增长1.3%，全国一般公共预算支出284612亿元，比上年增长3.6%。整体上，我国财政运行处于紧平衡状态。在这样的收支形势之下，零基预算改革是必然选择。
中国财政科学研究院副研究员张行说，当处于经济增速放缓、财政紧平衡形势时，传统“基数法”预算支出固化僵化，低效支出难削减，造成资源浪费。
例如，在安徽省六安市，改革前市政养护项目的经费申报，主要依据上一年度实际支出作为基数，缺乏精细的成本核算。同时，绩效评估维度单一，主要关注任务是否完成，对资金实际使用效益缺乏深入考量。
改革后，六安市基于市政设施的实际养护面积、设施数量、维护难度等，精准核算经费数额。绩效评价新增成本节约率、市民满意度调查、设施使用寿命延长率等考核指标，全面深入评估项目实施效果。
中国人民大学副教授胡波说，零基预算改革离不开预算绩效管理的支持，通过事前事中事后的绩效评估，推动“先有预算、后定绩效”向“预算跟着绩效走”转变，不断优化预算管理。
需要强调的是，零基预算更多体现为运用这一理念完善预算管理，并不是全部从“零”开始编制预算。
根据《中华人民共和国预算法实施条例》，各部门预算支出为与部门预算收入相对应的支出，包括基本支出和项目支出。受访人士表示，项目支出是财政资金分配的关键环节，当前多地的零基预算改革，主要聚焦于项目支出领域。
“零基预算更适用于各年度间非连续性的支出项目，可以先从重点领域项目、临时性项目等开始改革。”国家发展改革委经济研究所财税室主任李清彬说，零基预算改革是一项系统性工程，不能一蹴而就，各地可通过渐进式改革逐步积累经验。
能够优化支出结构，有利于强化国家重大战略任务财力保障，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。
预算体现国家的战略和政策，反映政府活动范围和方向。今年的政府工作报告提出，实施更加积极的财政政策。持续优化支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲，切实提高资金使用效益。这对政府收支结构调整提出新要求，而零基预算改革是优化支出结构的重要方式。
从财政资金的使用效率看，零基预算改革通过重塑财政资金分配格局，让财政资金精准抵达发展紧要处。
“落实落细更加积极的财政政策，要求各地编制预算时，朝着今年经济工作的重点任务发力，有利于把有限资源用在重点领域，让财政政策发挥出更大效能。”李清彬说。
从政府部门统筹协调看，零基预算改革有利于打破传统行政壁垒和信息孤岛，为治理决策提供更坚实的制度基础。
例如，安徽省支持科技攻关类的政策，涉及科技厅、发改委、工信厅等部门。改革前，由于信息不互通，每个部门都从不同角度进行补贴，导致项目重复支持。改革后，通过设立工作专班，各部门将政策优先级清晰地摆上台面，聚焦关键核心问题，优化精简科技攻关项目。
“看似是财政改革的一小步，实则是政府协同治理的一大步。”中央财经大学教授曹堂哲说，通过建立预算统筹协调机制，提升政府跨域治理效能，让各部门将项目“在一起亮晒”，基于实际需求、绩效目标、支出标准和政策优先级“从零”论证，提升预算编制的科学化、标准化和透明度。
在位于安徽省芜湖市湾沚区的中电科芜湖钻石飞机制造有限公司内，工作人员在装配一架通航飞机（2025 年 7 月 3 日摄） 张铖摄／本刊
创新之策：用一分钱使出十分劲
打破基数，从“零”论证。2022年6月，以省政府名义印发执行的《安徽省全面实施零基预算改革方案》，标志着改革在安徽全面开启。
在财力总量基本不变的情况下，安徽通过向内挖潜，打破固有格局，既革新财政预算管理，提高资金效率，又强化跨部门协同，提高行政效率，为全省经济社会高质量发展提供有力支撑。
——清政策破基数，打破支出固化格局。每项财政资金支持的项目，都对应着相关政策文件，打破传统预算的路径依赖，改革必须从政策摸底开始。
安徽经梳理发现，部分支持经济社会发展领域的支出政策，系统性、协同性不足，存在超期执行、重复补贴、方式单一、效益较低等问题。例如，20世纪90年代出台的专项政策，每年省财政投入2850万元支持小城镇建设，而全省小城镇有1200多个，省级资金就像“墨水洒到了池塘里”，成效较低，而政策依旧在执行。
“只压减低效项目，不清理相关政策，就像割了草但根还在。”安徽省财政厅副厅长左自智说，把低效、无效、重复的政策清理掉，才能从根本上提高资金的实际使用效率。
2023年，安徽共清理重塑省级185项支出政策，其中清退25项、压减35项。根据政策清理结果同步清理预算项目资金，2024年预算项目数量较改革前下降22%。
——编清单保重点，集中有限财力办大事。打破基数后，如何整合政策、项目、资金保障重点领域，这是改革的必答题。
2022年起，安徽编制省级重点保障事项清单。依据中央及省委、省政府确定的年度大事要事，清单一年一定，按照公共服务、产业扶持、重点建设3类细化，与预算编制同步开展、衔接，随预算草案报同级政府审议。
受访人士说，有清单后，部门在申请预算时必须考虑，是否聚焦中央最新的决策部署？是否对标全省的重点任务？这也倒逼各部门“先谋事、再排钱”“有清单、再花钱”。
安徽省财政厅二级巡视员、预算处处长方山恩说，改革前，预算部门存在“各管一块”“办事就要钱”等传统思维，改革后，各职能部门将预算与重点保障事项清单对标，提前谋划优质项目，实现从“被动分钱”向“主动谋事”转变。
2023年，安徽编制省级共95项756亿元的重点保障事项清单；2024、2025年，清单事项动态调整至81项843亿元和64项846亿元，政策集中度进一步提高。
——强统筹促整合，实行跨部门专班运作。理顺部门之间的关系，避免财政资金“单打独斗”，强化部门间协同合作，保障各领域政策、资金、工作“协同作战”，让资金发挥更大效益。
以肥西县为例，过去信息化项目多部门建设，2024年部门预算申报达1.9亿元。由于缺乏统一规划，项目数据孤立散落，难以发挥集聚效应。为此，肥西县设立“智慧肥西”专项项目，单列专项资金池1亿元，集中财力化零为整，由数据资源局牵头，专家统一论证把关，提高了资金使用效益。
安徽探索“牵头+配合”的财政统筹整合资金专班运作模式，在产业、科技、民生、政务信息化等领域，将以往分散在110个部门使用的财政资金，统筹整合为15个专项资金，组建15个统筹资金使用工作专班，化“零钱”为“整钱”。
受访人士说，通过成立工作专班，推动政府职能协同和财政资金整合，让财政资金向着主攻方向发力，发挥更大效能。
——调结构转方式，让财政金融更好协同。针对财政资金市场化运作不够的情况，安徽通过市场逻辑来转方式、提质效，实现“用一分钱干十分钱的事”。
安徽建设政府投资基金体系，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。2022年起，安徽以“拨改投”方式注资省属企业，组建500亿元规模的省新兴产业引导基金，聚焦新一代信息技术、人工智能等产业设立16只母基金，形成“1+16+N”体系布局。
安徽省财政厅金融处处长乔传宗说，改革后，转变无偿补助、直接补助等资金使用方式，对市场机制可以解决的事项，通过政府引导基金、贴息、担保等方式撬动社会资本，实现有为政府与有效市场同向发力。
截至6月底，引导基金体系认缴规模突破2000亿元，达到2304.82亿元。16只母基金共设立子基金159只，母子基金累计投资项目902个、投资金额436.94亿元，实现对全省重点产业、重点区域和企业生命周期的全覆盖。
变革之路：改革如何持续深化
不仅在安徽，全国多地正在推进零基预算改革。受访专家认为，多地的改革仍面临传统行政思维掣肘、支出标准不够明晰、绩效管理有待提升等挑战，需要从观念转变、体系建设、压实责任等方面发力，推动零基预算改革向纵深发展。
——理念层面，深化对零基预算改革的认识。党的二十届三中全会部署的财税体制改革，重在为国家重大战略落地提供制度支持和财力保障，零基预算改革位列其中，无疑应承担起这一重要使命。
“各地各部门推进改革过程中，应赋予零基预算新内涵，探索、激发零基预算新功能，打造本土化‘升级版’。”辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，推动零基理念从预算支出管理向收入端、体制端拓展运用，清理规范有关收支挂钩等具有累积效应的政策制度，实现财税体制系统优化。
零基预算是关系全局的系统性变革。如果理念转变不到位，易导致“部门不急、财政急”“各改各的、各自为政”，改革效果将打折扣。
张行说，应建立跨部门协调机制，提升强化财政与发改、审计等部门及各预算单位的协同，形成“一盘棋”推进格局，避免改革沦为财政部门的“单打独斗”。
——制度层面，完善零基预算管理体系。深化零基预算改革，需要从预算总额控制、配置效率、运营效率、受托责任等方面，逐步完善零基预算管理体系。
“完善零基预算管理体系，需要在政府预算、部门预算、财政支出政策和项目支出等层面针对性发力。”曹堂哲说，政府预算层面，突出总额控制和支出结构优化；政策层面，强调统筹整合，集中财力办大事；部门层面，强调职能和项目匹配，在项目清理和分类保障基础上，合理测算部门预算规模，提升部门预算科学管理水平；项目层面，强调项目分类保障、全生命周期管理、预算绩效管理、成本绩效分析和支出标准等。
各地需因地制宜建立健全支出标准体系，让预算编制有据可依。以项目支出标准为例，张行说，可研究制定专用标准，健全项目支出定额标准与经济增速、物价涨幅等因素挂钩机制。推广应用普适标准，统筹考虑部门预算编制和绩效评价需求，将评价指标纳入普适标准库管理，实现一套标准满足事前绩效目标编制、事中动态监控和事后绩效评价等需求。
——执行层面，压实部门预算编制主体责任。各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，需定期报告资金使用等情况，将零基预算理念贯穿于项目全生命周期之中。
在项目申报前，部门需要开展充分的可行性论证。张行说，部门应结合事业发展规划、年度工作重点，科学测算资金需求，杜绝“报大数”“凑项目”等现象。同时，建立项目入库审核机制，由部门牵头组织专家评审，财政部门重点审核其必要性、合规性和绩效目标合理性。
在项目执行中，完善预算执行动态评估机制，提升财政资源配置效率和使用效益。
例如，安徽推出项目全生命周期的绩效评价机制，涵盖事前评估、事中监控、事后评价、结果运用四个环节。其中，结果运用方面，健全了预算安排与绩效管理、审计发现问题、财会监督等挂钩机制，强化绩效评价与财会监督的协同，及时将违规问题移交财政监督局。
在安徽省财政厅预算绩效管理处处长王旭看来，这一机制加强了资金使用全过程监管，实现“谁用钱、谁负责，花钱要有效、无效必问责”。
“向财政资金要效益，向政府治理要效能，是零基预算改革的核心价值所在。通过机制创新，提升了财政资金的使用效益，也推动了权力运行更加规范透明。”在安徽省财政厅厅长谷剑锋看来，改革的深入将带来理念革新，而理念革新必将带动作风转变，从而提升政府治理效能，为实现高质量发展提供有效支撑。
这场静水流深的财政科学管理改革，通过打破支出固化格局，实现集中有限财力办大事、聚合各路资金成大事，正蹚出以“小财政”撬动“大发展”的治理效能跃升之路。■
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